Con la reciente adopción del Reglamento “relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía” (2022/1854 de 6 de octubre 2022), la Comisión europea pone en práctica una serie de mecanismos para mitigar la crisis energética. La norma propugna medidas coordinadas de reducción del consumo a la vez que consiente vías recaudatorias excepcionales para financiar las políticas de protección de los consumidores. Incluso reconociendo que se trata de una intervención del mercado, la Comisión defiende su decisión de forma pragmática: a situación excepcional, medidas excepcionales.
En Francia, la transposición de esta norma, a través de ley de presupuestos recién aprobada, sobrepasa todos los límites espacio temporales diseñados por Bruselas. El afán recaudatorio de la Administración francesa la lleva a extender la aplicación a la totalidad de los productores de electricidad, – solo los ‘inframarginales’ en la norma europea –, por un periodo de 18 meses – frente a los 7 propugnados por la Comisión –. Colbert, una vez más, paso por allí.
Todas estas medidas excepcionales y transitorias, que describimos a continuación, tendrán sin duda efectos permanentes en el futuro de la transición energética. Se han quebrado los principios fundamentales del mercado eléctrico y esto no será gratuito.
Estas medidas excepcionales responden a una excepcionalidad del mercado. Sin irnos muy lejos, a finales de 2021, los precios de la electricidad ya estaban en máximos históricos (122€/MWh para Cal-23 FR). La causa principal residía en unos precios del gas históricamente elevados después del stop-and-go de la crisis Covid. La brutal reducción de la demanda mundial durante el confinamiento seguida de una rápida recuperación económica llevó a una crisis de abastecimiento de gas natural sin precedentes. La solución que se vislumbraba en esos momentos era un aumento de la producción rusa con destino Europa. Muy al contrario de lo deseado, Rusia invadió Ucrania. El bloque occidental reaccionó en apoyo de esta última con, entre otras acciones, bloqueos económicos a Rusia, la que a su vez respondió con reducciones de sus inyecciones de gas a Europa. En el apogeo de la tensión en verano de 2022 los precios del gas alcanzaron los 177€/MWh (cal 2023 PEG), mientras la electricidad llegaba a los 800€/MWh (Cal-23 FR).
Para terminar de arreglar las cosas, el granero de estabilidad de precios en Europa, que es el nuclear francés, comenzó su travesía del desierto (ver artículo: “Energía nuclear en Francia: un desafío por delante”): desplazamiento de mantenimientos debido a la pandemia, descubrimiento del fenómeno de corrosión por tensión, huelgas, etc. Los precios alcanzaban niveles estratosféricos en toda Europa, y más especialmente en Francia origen del problema (mientras el producto Q1 2023 se cotizaba en 600€/MWh en Alemania, el mismo producto en Francia costaba por encima de los 1000€/MWh).).
Decisión de la Comisión
Desde principios de esta crisis sin precedentes, los estados miembros empiezan a reaccionar con las pocas armas que les permiten las reglas del mercado único: reducción de peajes de red, reducción de tasas y externalidades de las facturas de gas y electricidad. Por su parte, la Comisión empieza a buscar vías para impedir que la crisis energética desemboque en una crisis social. Se permiten ayudas directas a los consumidores residenciales e industriales… (ver artículo “Subida de precios de la energía: medidas nacionales para proteger a los consumidores finales europeos”). Pero nada de esto es suficiente, para frenar la escalada de precios; hay que atacar el problema en origen: el mercado mayorista.
Y empiezan las discusiones estructurales. Los países se dividen en los que quieren mantener a toda costa el mercado marginalista de la energía y los que desean acabar con él. La verdad es que los bandos ya estaban formados desde hace años y la crisis no ha hecho más que volver a abrir la polémica sobre la estructura del mercado. Por una parte, los países nórdicos y centro europeos, con Alemania a la cabeza, que no desean cambiar el sistema marginalista que es el que da la mejor señal de precio a los consumidores. De otra parte, los países del sur, con Francia liderando, que nunca han visto con buenos ojos la volatilidad del sistema marginalista en un bien esencial como la energía. (En particular Francia, nunca ha tragado la píldora de que su precio de la electricidad dependa del precio del gas, cuando solo un 6% de su producción de electricidad se fabrica a partir de este combustible).
Como victoria pírrica, España y Portugal, obtienen por la vía de la ‘singularidad ibérica’ la desconexión de los precios de electricidad y gas por un periodo de 1 año (ver artículo “THE TIMES THEY ARE A-CHANGIN’ – Singularidad Ibérica”) con una primera intervención del mercado. Evidentemente, esto no soluciona el problema del resto de países.
Después de múltiples concertaciones, la Comisión aprueba el citado Reglamento 2022/1854 de 6 de octubre 2022, “relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía”. En él, la Comisión europea justifica la adopción de una serie de medidas para “mitigar, con carácter temporal, el riesgo de que los precios de la electricidad, así como su coste para los clientes finales, alcancen niveles aún menos sostenibles”. El reglamento, de forma muy resumida, determina:
- Un objetivo de reducción de la demanda: 10% del consumo bruto mensual; reducción del 5% del consumo en horas punta y de al menos el 10% de las horas punta de invierno. Los Estados miembros son libres de elegir las medidas para alcanzar estos objetivos, incluida la compensación financiera.
- Medidas para el comercio minorista. Como excepción a las normas de la Unión sobre intervención pública en la fijación de precios, los Estados miembros pueden aplicar la intervención pública en la fijación de precios para el suministro de electricidad a las PYME, e incluso permite temporalmente fijar los precios de la electricidad por debajo del coste.
- Imposición excepcional a los sectores del petróleo crudo, el gas natural, el carbón y el refinado. Se introduce una contribución excepcional sobre los beneficios extraordinarios de 2022.
- Limitación de los ingresos del mercado obtenidos por los productores y asignación del exceso de ingresos a los clientes finales de electricidad. La Comisión explica que en una situación en la que los consumidores están expuestos a precios extremadamente elevados es necesario limitar, de forma temporal, los ingresos extraordinarios de los productores con costes marginales más bajos, mediante la aplicación del tope de los ingresos de mercado.
Las medidas extraordinarias para reducir la demanda son evidentemente imprescindibles. La subvención del sobrecoste energético para las PYMEs también puede entenderse en este entorno de crisis, a pesar del riesgo de distorsión al mercado único. La sobre imposición de los sectores de combustibles y refino, ya que limitada tiene un pase. Por el contrario, la cuarta medida de limitación de los ingresos de los productores eléctricos choca frontalmente con los principios fundadores del propio mercado eléctrico liberalizado. Es importante recordar que los nuevos contribuyentes decidieron invertir en sus instalaciones de producción atraídos por la libertad de implantación y asumiendo los riesgos del mercado marginalista. Pero en ningún caso estaba en las reglas de dicho mercado una limitación temporal a sus ingresos en caso de crisis. ¿Si se limitan los ingresos en este caso, se compensará a los productores en el futuro si las cosas van mal para ellos? Comprendemos la urgencia presupuestaria, pero que la Comisión asuma el papel de Robin Hood de la energía, no nos parece libre de riesgos.
Consciente de su quiebra a los principios fundadores del mercado eléctrico, la Comisión circunscribe la medida temporalmente (1 de diciembre de 2022 hasta el 30 de junio de 2023), propone que la medida se aplique solo a ciertos productores con bajos costes de producción – los denominados inframarginales, básicamente renovables, nuclear y lignito – y, establece un límite suficientemente elevado al tope de ingresos (180€/MWh) para no poner en peligro la capacidad de los productores de recuperar sus costes de inversión y funcionamiento.
Aplicación en Francia (Colbert pasó por allí)
Suponemos que, en tributo al consenso, la propia norma abre discretamente la posibilidad de que los Estados puedan introducir variantes a la regla estableciendo un perímetro de aplicación más amplio y/o reduciendo el nivel mínimo de ingresos por debajo de los 180€/MWh. Entendemos que la Comisión establece esta posibilidad esperando que los estados miembros hagan uso cabal de esta flexibilidad, pero eso es no contar con la voracidad del Fisco francés.
En la ley de presupuestos recientemente aprobada en Francia, se ha hecho uso de esta prerrogativa hasta límites que nos parecen excesivos. A modo de ejemplo:
- El perímetro de aplicación inicialmente restringido a productores inframarginales se extiende a la totalidad de los productores.
- El tope de 180€/MWh, se convierte en 100€/MWh para solar o eólico; 90€/MWh para Nuclear; 40€/MWh para generación térmica a partir de gas natural, etc.
- El periodo de aplicación de 7 meses previsto por Bruselas se extiende a 18. Incluyendo un periodo retroactivo entre julio y diciembre de 2022.
Es indudable que esta transposición se aleja definitivamente de la Regla europea buscando un máximo de recaudación sin importarle las implicaciones para los actores y mercado. La inclusión de productores marginales conculca el principio de imposición a los inframarginales. Los valores tope son definidos por tecnología de forma arbitraria (por qué un tope de 100€/MWh para una fotovoltaica mientras un ciclo combinado se debe contentar con 40€/MWh). Y finalmente, los periodos de aplicación de la norma sobrepasan en todas direcciones a la prescripción europea. Seguramente, el estado francés se tendrá que enfrentar a múltiples reclamaciones por parte de los productores, pero entretanto el dinero afluirá a las arcas del Estado…
Dejando a un lado los excesos franceses, todos estos cambios normativos hacen presentir un cambio de modelo eléctrico. A partir de esta intervención resultara mucho más complicado realizar una inversión en condiciones de mercado. El inversor se deberá preguntar cuáles son las condiciones de mercado que rentabilizan su inversión. ¿Las anteriores a la intervención? ¿Las posteriores? ¿Habrá nuevas intervenciones? ¿De qué tipo?
Europa ha decidido embarcarse en la mayor transformación energética de la historia para llegar al objetivo NetZero en 2050. Para ello, serán necesarias inversiones masivas, que solo puede acometer la iniciativa privada. Europa ha querido que estas iniciativas se enmarquen en un mercado de la energía que asegure los intercambios de la forma más eficiente. A partir de ahora las cosas son menos claras, a los riesgos de mercado acabamos de añadir la incertidumbre regulatoria. Esta intervención de urgencia ha quebrado los principios fundamentales del mercado eléctrico y esto no será gratuito.
Antonio Haya
