Préoccupée par le respect de ses engagements climatiques vis-à-vis du protocole de Kyoto, l’UE est en bonne route pour atteindre sa cible de réduction des émissions des gaz à effet de serre (GES) de 20% d’ici 2020. En effet, les données récoltées durant l’année 2016 montrent que les émissions de GES étaient déjà 23% en-deçà de leur niveau de 1990. Et, plus précisément, les émissions causées par les centrales électriques et raffineries concernées par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) ont été réduites de 26% entre 2005 et 2016, une marge bien supérieure à la cible des 23% fixée à l‘horizon 2020.
L’étape suivante, établie plus récemment par l’accord de Paris, est un engagement collectif de l’UE et ses États membres de réduire leurs émissions d’au moins 40% d’ici 2030, par rapport à leurs niveaux en 1990. Les négociations dans ce but sont actuellement en cours dans le cadre de la quatrième réforme (phase 4) du SEQE-UE, avec la proposition d’une série de mesures visant à atteindre les cibles prévues pour 2030. Cependant, il semble qu’aucun progrès n’a été fait pour accorder au SEQE-UE l’autorité qui lui permettrait de contraindre les États membres à adhérer aux objectifs pour lesquels le marché du carbone a été créé.
Ainsi, il n’est pas surprenant qu’un mécanisme parallèle visant à encourager la transition énergétique vers une économie bas carbone ait déjà été mis en place dans certains pays (comme le Royaume-Uni) et envisagé dans d’autres (comme la France et les Pays-Bas). Un tel mécanisme de prix plancher du carbone transmettrait un signal prix plus apte à contribuer à la décarbonisation de la production électrique en Europe.
En vue de l’accord de Paris et du rôle prépondérant que la France et l’Allemagne ont adopté dans la lutte contre le réchauffement climatique, les deux pays se doivent d’établir un prix minimum du CO2 dans le marché de l’électricité afin de montrer aux autres États membres un exemple à suivre dans cet effort.
LE SEQE-UE
Particulièrement central aux engagements climatiques de l’UE, le SEQE-UE a été établi avec succès, mais une amélioration est toujours possible.
Le système, qui taxe plus de 11000 entreprises pour chaque tonne de CO2 émise, est une mesure efficace de réduction des émissions de GES par les sources concernées, et incite à une réduction efficace des émissions. Cependant, son application en pratique fait encore face à des difficultés dans certains domaines qui ternissent un bilan globalement positif.
La principale difficulté est la chute du prix du carbone due à la profonde crise économique qui se prolonge depuis 2008. La chute inattendue de la demande de quotas a causé un choc des prix du carbone dont le SEQE ne s’est pas encore relevé (avec des prix passant de 30€ par tonne de CO2 en 2008 à 8€ en 2017). En conséquence, les investissements significatifs nécessaires à l’élimination du charbon (le carburant le plus polluant) afin d’atteindre les cibles du SEQE sur le long terme ne se sont pas encore matérialisés, du fait de leur manque de viabilité économique en regard des prix actuels du CO2.
Les prévisions ne démontrent qu’une efficacité moindre des réformes du SEQE-UE et une faible remontée du prix du carbone d’ici 2030. Les propositions avancées par la Commission Européenne, le Parlement Européen et le Conseil de l’UE pour une réforme du SEQE à l’horizon 2030 sont actuellement en cours de négociation tripartite. De plus, la réforme actuelle ne prend pas en considération l’importance d’une réduction rapide des émissions et incorpore des milliards d’euros de subventions aux énergies fossiles, ce qui signifie que le marché du carbone européen continuera d’échouer à sa mission d’encouragement des énergies renouvelables et d’élimination du charbon.
A la lumière de ces multiples facteurs, un instrument complémentaire est nécessaire afin d’éliminer efficacement l’utilisation du charbon pour la production d’électricité. Une solution pourrait être l’établissement d’un prix plancher du carbone (PPC).
LE PRIX PLANCHER DU CARBONE (PPC)
En Europe, il y a un élan croissant en faveur de l’établissement d’un prix plancher du carbone : suivant l’exemple du Royaume-Uni, le nouveau gouvernement des Pays-Bas a annoncé une augmentation du prix plancher du carbone dans son marché de l’électricité, qui doit atteindre 43€/tCO2 d’ici 2030, et le président français, Emmanuel Macron, a également appelé à l’établissement d’un “prix minimum du carbone significatif” afin de stimuler les investissements pour la transition énergétique.
ROYAUME-UNI :
En 2013, le Royaume-Uni a mis en place un mécanisme, limité à la génération d’énergie, sous forme de taxe a posteriori sur la production d’électricité. Cette taxe avait pour but de compenser la différence entre le prix du carbone sur le marché du SEQE et le prix plancher fixé par le gouvernement britannique.
Le “Carbon Price Floor”, Prix Plancher du Carbone (PPC) prélève une taxe sur les hydrocarbures utilisés pour la génération d’électricité, indexée sur les tarifs du Soutien au Prix du Carbone (SPC) sur la base de la Taxe sur le Changement Climatique. Le prix plancher est constitué de deux éléments distincts, payés par les fournisseurs d’énergie de deux manières différentes : (i) le prix des quotas SEQE-UE; et (ii) le prix du Soutien au Prix du Carbone (SPC), qui complète le prix des quotas SEQE-UE, tel que projeté par le gouvernement britannique, jusqu’à hauteur du prix plancher cible. Les recettes du PPC sont reviennent au Trésor Public.
Lors de l’introduction du PPC, une augmentation annuelle était prévue jusqu’à 2020 pour un prix final fixé à 30£/tCO2. Dans son budget 2014, le gouvernement a annoncé que la composante SPC du prix plancher serait plafonnée à 18£/tCO2 (environ 20€/tCO2) entre 2016 et 2020, afin de limiter une perte de compétitivité des entreprises et de réduire les factures énergétiques pour les consommateurs. Ce gel des prix a été étendu à 2021 dans le budget 2016. Enfin, le gouvernement britannique a confirmé dans son budget 2017 que le SPC serait maintenu jusqu’au terme de la fermeture graduelle des centrales à charbon.
Au final, la charge des ces coûts additionnels est portée par les consommateurs, tant les individus que les entreprises. L’inquiétude vis-à-vis d’une éventuelle perte de compétitivité des industries les plus énergivores a conduit le gouvernement à introduire des mesures visant à réduire l’impact financier du SEQE-UE et du PPC
La production électrique au charbon, la source d’énergie la plus émettrice de CO2, a connu une nette chute depuis l’implémentation du PPC.
La proportion d’électricité produite au charbon au Royaume-Uni a drastiquement diminué, de 50% début 2013 à un record de 2% en juillet 2017, avec la baisse annuelle la plus impressionnante entre 2016 et 2017 (diminution de 27.5%), et, en avril 2017, la première journée de production d’électricité sans aucun charbon dans l’intégralité du Royaume-Uni depuis la Révolution Industrielle.
Actuellement, 9 centrales à charbon sont en service au Royaume-Uni pour une capacité totale de 14GW. La fermeture de l’une d’entre elles est prévue pour 2018, une autre pour 2019. D’ici début 2025, date limite fixée pour la fin du programme de sortie du charbon, il n’est censé rester connectée au réseau qu’une puissance installée de 1,3 GW.
PAYS-BAS :
En octobre 2017, le premier ministre néerlandais, Mark Rutte, a annoncé l’intention du gouvernement de coalition (appelé Cabinet Rutte III, ce gouvernement formé de quatre partis a pris plus de 200 jours à se former après les élections de mars 2017) d’introduire un PPC sur le marché de l’électricité. Selon cette proposition, un PPC de 18€/tCO2 serait imposé aux entreprises à partir de 2020, et augmenterait graduellement jusqu’à atteindre 43€/tCO2 en 2030. Le mécanisme utilisé serait similaire à celui déjà en place au Royaume-Uni, avec une taxe additionnelle ajoutée au prix du carbone du SEQE-UE pour atteindre le prix plancher fixé.
Ce projet fait partie d’un ensemble de mesures sur le changement climatique visant à réduire les émissions de CO2 de 49% d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 1990 (pour le moment, aucune cible n’a été annoncée pour 2020) et à incorporer les cibles environnementales du pays dans la législation (la seule instance pour le moment étant l’ordonnance d’un tribunal stipulant que le gouvernement néerlandais doit d’ici 2020 réduire les GES de 25% de leurs niveaux de 1990). En plus du PPC, le gouvernement propose une élimination du charbon du parc de centrales électriques d’ici 2030.
L’imposition d’une précédente “taxe carbone” liée au rendement énergétique ayant déjà causé la fermeture de la plupart des centrales à charbon néerlandaises, il n’en reste que 5 aux Pays-Bas, pour une puissance installée totale de plus de 4GW (comprenant 3 des centrales à charbon les moins polluantes d’Europe, dont la construction ne s’est achevée qu’en 2015). Ces centrales seront toutes fermées d’ici 2030, une décision qui a envoyé le message très clair au marché de l’énergie que tout investissement dans le charbon en Europe est un investissement à haut risque.
La proportion du charbon dans le parc de centrales néerlandais est tombé à 32% en 2016. Cependant, l’ensemble des émissions de CO2 n’avaient diminué que de 11% par rapport à 1990, les Pays-Bas dépendant toujours fortement des énergies fossiles pour leur production électrique (sachant que la proportion énergétique produite par les centrales à gaz a grimpé jusqu’à 46% cette même année).
Le gouvernement de coalition de Rutte a également accepté d’acheter des quotas d’émission sur le marché SEQE-UE afin de s’assurer que la fermeture des centrales à charbon ne facilite pas simplement une pollution de source différente. Enfin, il a annoncé son intention de s’associer à d’autres pays d’Europe du Nord afin de minimiser tout éventuel désavantage commercial causé par le relèvement des objectifs environnementaux.
FRANCE :
La France a appelé à l’établissement d’un PPC européen visant à limiter les émissions de CO2, particulièrement celles causées par la production électrique au charbon, et à augmenter les investissements dans les énergies renouvelables et autres sources d’énergie propre.
En l’absence d’une initiative européenne plus vaste visant à renforcer la taxation du carbone, le gouvernement précédent, mené par le Président François Hollande, avait annoncé en mai 2016 l’établissement d’un mécanisme unilatéral de taxation du carbone en France, ciblant les centrales tant au charbon qu’au gaz, dans l’espoir que cette décision incite d’autres pays à agir. Au final, ce plan a été abandonné du fait des pressions exercées par les différents fournisseurs concernés, qui menaçaient de fermer leurs centrales en raison de l’impact négatif qu’un tel mécanisme aurait eu sur leurs finances.
Cependant, avec un nouveau gouvernement à présent en place, le ministre de l’environnement français, Nicolas Hulot, a annoncé que toutes les centrales à charbon de France seraient fermées d’ici 2021, décision confirmée par le président Emmanuel Macron pendant le “One Planet Summit” ayant eu lieu à Paris en décembre 2017. Il reste cinq centrales à charbon, exploitées par EDF (Cordemais 4 & 5, Le Havre 4) et Uniper (Emile Huchet 6 et PRovence 5) pour une capacité totale de 3 GW (2,3% du total de la capacité installée de France), avec une part de la production de 2% en 2017.
De plus, le président Macron a appelé à la mise en place d’un Prix Plancher du Carbone au niveau européen, et la France s’est efforcée de parvenir à un accord avec l’Allemagne afin de mettre en place un PPC commun dans l’espoir d’encourager d’autres États membres à agir. Le niveau recommandé du PPC serait de 30€/tCO2.
Une série d’études scientifiques basées sur une projection de la capacité de production en Europe tend à la conclusion qu’un prix plancher entre 20 et 30€/tCO2 (selon les prix du marché de gros du gaz et du charbon) ferait pencher la balance en faveur des turbines à gaz à cycle combiné (TGCC) par rapport à la plupart, si ce n’est tous, les types de centrales à charbon. D’après des chiffres du RTE, cette substitution aurait lieu avec un prix du carbone de 30€/tCO2. Le rapport Canfin-Grandjean-Mestrallet recommande un prix plancher initial entre 20€ et 30€/tCO2 en 2020.
ALLEMAGNE :
Le charbon et le lignite sont présents en proportions bien plus grandes dans le mix énergétique de l’Allemagne, 14% et 26% respectivement, et pèsent bien plus dans l’économie de l’Allemagne que dans celle de la France. La capacité installée actuelle des centrales à charbon atteint plus de 46 GW, et la proportion du charbon dans la production électrique allemande est de 37% en 2017.
Pour tenter d’atteindre les cibles domestiques et européennes de réductions des émissions et, plus particulièrement, les émissions du marché de l’énergie, le gouvernement allemand a décidé en 2015 de procéder à la fermeture graduelle de quelques centrales au lignite d’ici 2021 (2,7GW) sous forme d’une “réserve de capacité” dans le cadre d’un redéveloppement du marché de l’énergie. Le reste des réductions devra venir d’un nombre de mesures à plus petite échelle, consistant principalement à encourager les entreprises à investir dans l’amélioration de leur efficacité énergétique.
Cependant, après les élections de septembre 2017, l’Allemagne fait face à des difficultés sans précédent pour établir un nouveau gouvernement – sans doute une nouvelle coalition – situation qui a un impact inévitable sur la politique énergétique et climatique. Le prochain gouvernement devra faire face à de nombreux obstacles afin de faire avancer l’Energiewende et la politique de protection du climat, comme l’élimination des centrales à charbon, la suppression du plafonnement des énergies renouvelables, et l’établissement de cibles intermédiaires de réduction des émissions d’ici 2020.
À l’avenir, le charbon est donc destiné à occuper un rôle crucial dans ce contexte. Lors des négociations de la coalition dite “jamaïcaine” en novembre 2017, le parti conservateur de la chancelière Merkel et le parti libéral FDP avaient proposé de mettre hors service jusqu’à 5 GW de capacité au charbon, tandis que les écologistes du parti vert appelaient à un déclassement de 8 à 10 GW. Un compromis entre les différents partis envisageait un déclassement de 7 GW d’ici 2020, soit l’équivalent des 15 centrales à charbon les plus énergivores d’Allemagne.
Au final, l’échec des négociations a conduit à l’abandon de cet accord, mais le SPD, réticent à entrer dans une coalition, et traditionnellement proche de l’industrie du charbon, a récemment annoncé que les cibles environnementales ne pourraient être atteintes “qu’en concordance avec la fin de la production électrique au charbon”, et que la protection des intérêts économiques des travailleurs dans l’industrie du charbon était indispensable à une transition énergétique juste.
Par conséquent, il semble probable que le futur de la production au charbon sera un sujet prépondérant durant d’éventuelles négociations d’une coalition entre le parti social-démocrate et les conservateurs. De plus, la commission sur la sortie du charbon proposée dans le cadre du Plan Climat de l’Allemagne à l’horizon 2050 devrait se mettre au travail en 2018, selon le ministère de l’environnement allemand.
Enfin, concernant l’éventuelle mise en place d’un PPC, les Verts sont quasiment seuls à en avoir fait une priorité environnementale dans leur programme électoral, en dehors de la promesse plutôt vague du SDP de “développer une “diplomatie climatique” européenne commune afin d’accélérer une transition énergétique globale”.
France et Allemagne: main dans la main?
La fermeture des centrales à charbon françaises ne mènera qu’à une réduction limitée des émissions, puisque la production à charbon française sera remplacée par d’autres centrales thermiques (qu’il s’agisse de centrales à charbon situées à l’étranger ou de CCGT). Mais ce procéssus lance un signal clair qui indique à l’Allemagne que si elle souhaite réellement contribuer à la lutte contre le changement climatique, la seule solution est de se débarrasser de ses propres centrales au charbon et au lignite.
Pour limiter les effets indésirables d’une telle mesure et l’aligner avec une intégration dynamique au marché énergétique européen, l’élimination de la production au charbon doit se faire en collaboration avec les pays frontaliers.
Ce qui pose donc la problématique suivante : si de tels obstacles énergétiques se présentent à la France et l’Allemagne, et au vu de leur importance historique et politique en Europe ainsi que sur le marché de l’électricité, il devient crucial de coordonner les trajectoires de transition énergétique des deux pays. Cette coordination pourrait servir de modèle pour une amélioration de la gouvernance énergétique et climatique de l’Europe. Il s‘agit d’aborder conjointement les conséquences socio-économiques de la production d’électricité, ainsi que l’évolution du mix énergétique dans les deux pays. Selon cette même logique, il serait approprié pour d’autres pays tels que la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg d’adopter une politique commune similaire.
Mais la France peut-elle réussir à convaincre l’Allemagne d’établir un prix plancher commun pour le CO2 émis par les fournisseurs d’électricité ?
Le président Macron souhaite ressusciter un plan déjà rejeté par l’Allemagne l’an dernier, lorsque le gouvernement Hollande a tenté sans succès de convaincre son voisin d’établir un PPC commun.
Un tel accord donnerait à la France un avantage concurrentiel par rapport à l’Allemagne, du fait de la large part d’énergie nucléaire bas carbone en France (environ 75%) et l’importante proportion de centrales à charbon en Allemagne (environ 40%).
Ce compromis avantagerait bien évidemment EDF, qui gère la totalité du parc nucléaire français, et qui, avec Engie, verrait l’utilisation de ses centrales à gaz augmenter considérablement.
Quant à l’Allemagne, un PPC pourrait nuire à ses fournisseurs RWE et Uniper, qui ont déclaré qu’une telle décision mènerait à des pertes d’emploi en raison de leur forte dépendance au charbon et au lignite pour la production d’électricité.
Au regard du futur incertain auquel l’Allemagne fait actuellement face, et de la large coalition en cours de négociation, atteindre un compromis concernant un PPC commun semble de moins en moins probable. La série de négociations entre Merkel et le SPD, commencée le 7 janvier, semble même indiquer un accord visant à reporter les cibles environnementales de 2020. Un ensemble de mesures seraient introduit afin de réduire cet écart autant que possible et d’atteindre l’objectif initial “dans les premières années de la décennie 2020”.
Si cet accord devenait réalité, Merkel perdrait sans doute son statut de “chancelière du climat”, et laisserait la France prendre la tête de la lutte contre le réchauffement climatique, auquel cas cette dernière devra s’associer à d’autres États membres afin d’atteindre un consensus sur un PPC commun.
Une chose est cependant certaine : que l’Allemagne et la France réussissent à parvenir à un accord ou pas, toute proposition pour un PPC commun dans le secteur de l’électricité se devra d’être négociée dans le cadre d’une approche coordonnée par les États membres concernés.
Michaela Sternhagen