Deux camps s’opposent définitivement dans le débat européen sur la réforme du marché de l’électricité….
Avant d’entrer dans le détail du panorama politique-belliqueux européen, il convient de revenir sur la situation exceptionnelle dans le secteur de l’énergie des douze derniers mois. L’année 2022 est marquée par une triple crise : l’invasion de l’Ukraine par la Russie, qui a entraîné une crise du gaz, l’indisponibilité historique du parc nucléaire français et une pénurie de production hydroélectrique dans toute l’Europe en raison de conditions météorologiques exceptionnelles.
En conséquence, les factures de gaz et d’électricité ont atteint des niveaux record, affectant fortement les consommateurs finals – autant les industriels que les ménages – dans une crise sans précédent. Les gouvernements nationaux et la Commission européenne se sont mobilisés en adoptant une série de mesures d’urgence pour atténuer les effets de la crise (voir la Newsletter : Hausse des prix de gros de l’énergie : quelles sont les politiques nationales mises en place pour protéger les consommateurs finals européens ?).
Cependant, les mesures adoptées sont transitoires alors que la volatilité des prix de l’électricité et du gaz persiste sur les marchés de gros futurs, ce qui dénote une crise énergétique profonde nécessitant la prise de décisions structurelles.
Afin de trouver la réponse définitive à cette crise, la Commission européenne a lancé début 2023 une consultation publique pour étudier la réforme du marché de l’électricité de l’Union européenne. L’Espagne a fait le premier pas et a présenté, fin décembre 2022, sa proposition de réforme du marché. (Cette dernière a déjà été décrite dans la Newsletter de janvier. Nous invitons nos lecteurs à la relire pour voir les différences avec cette nouvelle proposition : lien).
Le dernier jour de la consultation publique, le 13 février, sept pays ont contre-attaqué la proposition ibérique dans une lettre commune[1]. À Bruxelles, on s’attendait déjà à ce que les positions antagonistes des États membres rendent difficile la recherche d’un terrain d’entente.
Qui sont les deux camps opposés ?
Interventionnistes contre libéraux.
D’une part, les interventionnistes, le camp mené par la France, composé par l’Espagne, l’Italie et le Portugal, utilisent l’argument selon lequel le marché fonctionne avec le même design depuis 20 ans pour insister sur la nécessité d’une réforme approfondie et rapide. De l’autre côté, les libéraux, menés par l’Allemagne et rejoints par les Pays-Bas, le Danemark, l’Estonie, la Lettonie, la Finlande et le Luxembourg, préconisent des « ajustements » du marché, plutôt qu’une réforme, pour améliorer le fonctionnement actuel du marché. Selon les sept pays, « toute réforme allant au-delà d’ajustements ciblés du cadre existant devrait être étayée par une évaluation d’impact approfondie et ne devrait pas être adoptée en mode crise ». Ce camp a opté pour une réforme à échéances.
En réalité, chaque camp reflète le positionnement politique-historique de ses propres systèmes énergétiques nationaux. Les pays du Sud, notamment la France et l’Espagne, ont un mix énergétique largement indépendant des énergies fossiles. Ils n’acceptent pas que le prix de l’électricité dépende du prix du gaz, selon le principe du coût marginal, qui est actuellement la base des échanges sur les marchés de gros. Au contraire, les 7 pays sont les plus gros consommateurs européens de gaz et de charbon pour leur production d’électricité, et ils soutiennent le prix marginal qui transmet le meilleur signal de prix aux consommateurs finals.
Que comprend la proposition des sept pays ?
Les sept pays libéraux insistent sur le fait que la réforme du marché doit contribuer à trois objectifs clairs que Bruxelles ne doit pas perdre de vue : (i) maintenir les prix de gros à un niveau bas, (ii) renforcer la sécurité d’approvisionnement en électricité et (iii) intégrer les énergies renouvelables à grande échelle pour s’aligner sur les objectifs de décarbonisation.
La proposition est basée sur les points clés suivants :
- « Maintenir les bénéfices de l’intégration du marché européen de l’électricité.
- Préserver et améliorer les incitations à l’investissement dans la transition énergétique.
- Garantir l’efficacité des marchés à court terme et optimiser le fonctionnement des marchés futurs.
- Maintenir les incitations du marché et des conditions équitables.
- Renforcer la protection des consommateurs et leur donner les moyens de participer à la transition énergétique et d’en tirer profit.
- Améliorer la résistance aux chocs extérieurs.
- Toute réforme du marché doit l’adapter aux énergies renouvelables et garantir des signaux de prix efficaces pour développer la flexibilité.
- Garantir des échanges transfrontaliers efficaces en tant qu’éléments importants pour la sécurité d’approvisionnement».
Les 7 pays soutiennent que les avantages de l’intégration du marché de l’électricité sont maintenus grâce aux capacités d’interconnexion (particulièrement renforcées l’année dernière), à la libre formation des prix de gros et à l’élimination des barrières à l’intégration. Ils soutiennent leur argument en soulignant que le bénéfice annuel du design actuel du marché européen est estimé à 34 milliards d’euros, selon l’ACER.
Les 27 États membres de l’UE s’accordent sur la nécessité d’encourager les investissements pour atteindre les objectifs de transition écologique fixés dans les paquets « Fit for 55 » et REPowerEU (voir la Newsletter : REPowerEU : Les coûts « verts » et économiques sont-ils en jeu ?). Un cadre de marché « fiable, prévisible et robuste » doit être défini pour gagner la confiance des investisseurs. Cependant, les sept sont sceptiques quant aux limites de profit introduites dans les mesures d’urgence et qui pourraient devenir permanentes. Il s’agit d’une critique directe du plafonnement des revenus infra-marginaux décidé, récemment, par Bruxelles (voir Newsletter : Margin Cap : le nouveau paradigme) et de la proposition espagnole (sans la mentionner) et de son « exception ibérique » (plafonnement du prix du gaz utilisé dans la production d’électricité).
Les pays de l’UE soutiennent que la fixation des prix marginaux sur les marchés à court terme est un bon signal du fonctionnement du marché. Le point de conflit réside dans la manière de stabiliser les prix sur les marchés à terme et, en particulier, dans l’utilisation des Contrats de Différence (CfDs). La France et l’Espagne préconisent l’établissement de CfDs obligatoires entre les producteurs infra-marginaux (nucléaire et énergies renouvelables) et une entité réglementée (un acheteur unique). Pour les sept pays, en fonction des circonstances nationales, les CfDs pourraient jouer un rôle dans les marchés à long terme s’ils favorisent la transition, sont volontaires et basés sur des appels d’offres concurrentiels (et non sur un prix réglementé comme le propose l’autre camp). Le clivage interventionnistes versus libéraux est clair sur ce dernier point ! Les premiers préconisent un cadre obligatoire contrôlé par un acheteur unique et les seconds un cadre beaucoup plus souple et volontaire.
En résumé, la proposition des 7 est très vague, mais les principes sont clairs : maintenir la structure actuelle et améliorer ce qui peut l’être (incitations, marchés, protection des consommateurs, commerce transfrontalier, etc.) Cependant, aucune de ces améliorations n’est détaillée.
Nous pouvons terminer cet article en constatant que les deux camps s’opposent non seulement sur le contenu de la réforme mais aussi sur la forme : la France insiste sur la nécessité d’une proposition approfondie à court terme, l’Allemagne défend une proposition en deux étapes, avec une première « ciblée » avant les élections européennes de 2024 et une seconde à plus long terme en dehors du contexte de la crise.
En conclusion, les questions énergétiques sont devenues, au cours de l’année 2022, un sujet sensible sur lequel les camps historiques s’affrontent à nouveau. Au cours de cette deuxième semaine de mars, la Commission va publier sa proposition législative relative à la réforme du marché. Reste à savoir dans quel camp elle se va positionner ; il semblerait qu’elle est choisie la voie « des ajustements ciblés ». Dans tous les cas, les discussions et le consensus prendront du temps… nous vous tiendrons informés.
Céline Haya Sauvage
[1] “Joint letter on priorities for a targeted EU electricity market reform”, 13/02/2023